Agir sur les environnements alimentaires : quels leviers pour les politiques publiques ?

Nous sommes confrontés à une transition nutritionnelle importante. Pendant longtemps, les politiques de nutrition se sont principalement concentrées sur la sous-nutrition et les carences. Ces enjeux restent bien présents, mais ils coexistent désormais avec une progression rapide du surpoids et de l’obésité, ainsi que des maladies non transmissibles qui leur sont associées, comme le diabète, l’hypertension, les maladies cardiovasculaires ou certains cancers.

C’est ce que l’on appelle le double fardeau de la malnutrition. Dans un même pays, voire au sein d’une même population ou chez un même individu, peuvent coexister sous-nutrition, carences en micronutriments, surpoids et obésité. Cela oblige à élargir les réponses apportées. La nutrition ne doit plus être abordée uniquement sous l’angle de la quantité de nourriture disponible : il faut également s’intéresser à sa qualité et aux environnements dans lesquels les choix alimentaires s’effectuent.

Les choix alimentaires ne relèvent pas seulement de décisions individuelles. Ils dépendent aussi de ce qui est disponible et abordable, de la manière dont les produits sont commercialisés et promus, notamment par le marketing et la publicité, de l’information donnée aux consommateurs ou encore de l’offre alimentaire à proximité des écoles.

Les pouvoirs publics disposent donc de plusieurs leviers : information et sensibilisation, étiquetage nutritionnel, réglementation de la publicité, notamment auprès des enfants, action sur les environnements scolaires, amélioration de l’accès à des aliments sains ou encore instruments fiscaux.

L’enjeu est précisément d’articuler ces différents outils. Une politique de taxation, prise isolément, ne peut pas résoudre l’ensemble des problèmes liés à la malnutrition. Elle peut en revanche contribuer à modifier un environnement alimentaire lorsqu’elle est associée à d’autres mesures.

Le principe est d’utiliser la fiscalité comme un instrument de santé publique. En augmentant le prix de certains produits présentant des teneurs élevées en sucre, en sel ou en graisses, ou de certains produits ultra-transformés, on cherche d’abord à en réduire la consommation.

Les boissons sucrées sont aujourd’hui le cas le mieux documenté. Plus de 100 pays ont déjà adopté une taxation de ces produits. Les effets observés dépendent toutefois fortement du niveau de taxation et de la manière dont la taxe est conçue. Pour les boissons sucrées, un niveau suffisamment élevé est nécessaire pour produire un effet significatif sur les comportements.

Mais la fiscalité peut également agir sur l’offre. Lorsqu’une taxe est modulée selon la teneur en sucre, par exemple, un producteur peut avoir intérêt à reformuler son produit pour passer sous le seuil de taxation. Le Royaume-Uni illustre bien cet effet, avec des reformulations importantes intervenues après l’introduction de la taxe sur les boissons sucrées. D’autres expériences, comme au Mexique ou en Afrique du Sud, montrent que les effets varient selon les contextes et les dispositifs mis en place.

Il faut néanmoins rester prudent sur les effets sanitaires à long terme. Il est relativement facile de mesurer une évolution des achats ou de la consommation. Attribuer directement une baisse de l’obésité, du diabète ou des maladies cardiovasculaires à une seule mesure fiscale est beaucoup plus complexe, car de nombreux facteurs interviennent.

Cette note est directement issue des travaux et des échanges menés dans le cadre d’EU4SUN. En Côte d’Ivoire, Expertise France a notamment accompagné des premières études destinées à documenter la faisabilité d’une politique de taxation. Cela s’inscrit également dans une dynamique plus large : lors du Sommet Nutrition for Growth, organisé à Paris en mars 2025, la fiscalité a été mise en avant comme l’un des leviers d’action à la disposition des gouvernements et des parlementaires, et plusieurs pays ont pris des engagements en ce sens. À la demande de certains pays, nous avons également organisé des échanges d’expérience entre pairs, notamment avec le Maroc et le Tchad.

C’est à partir de ces demandes que nous avons identifié le besoin d’un document simple et opérationnel. Il existe déjà de nombreuses ressources internationales, notamment produites par l’OMS, mais elles peuvent être très techniques. Nous avons voulu répondre à une question beaucoup plus concrète : un pays souhaite engager une réflexion sur la fiscalité nutritionnelle, par où commence-t-il ?

La note propose donc des repères : construire un diagnostic, définir les objectifs poursuivis, identifier les produits concernés, concevoir l’instrument fiscal, analyser ses effets potentiels, travailler son acceptabilité et prévoir son suivi. Il ne s’agit pas de proposer une recette applicable partout, mais une méthode permettant à chaque pays d’appréhender chaque étape incontournable du développement d’une telle politique.

La première est la qualité du diagnostic. Il faut disposer de données sur les consommations, la situation nutritionnelle et sanitaire, les prix, les circuits de distribution ou encore la composition des produits. Dans certains pays, ces informations restent très fragmentaires. Cela peut ralentir considérablement la construction d’une politique publique.

Il faut ensuite clarifier l’objectif poursuivi : réduire la consommation de certains produits, générer des recettes publiques, ou combiner ces deux objectifs. Ce choix conditionne en grande partie la conception de la taxe.

Enfin, ce type de politique dépasse très vite le seul ministère de la Santé. Les ministères des Finances, du Commerce ou de l’Agriculture peuvent être concernés, de même que les chercheurs, les parlementaires, la société civile et les acteurs économiques. Les données scientifiques doivent pouvoir être comprises, débattues et transformées en décision publique.

L’expérience du Maroc est intéressante à cet égard : des parlementaires, des scientifiques, des médecins et d’autres acteurs se sont mobilisés ensemble pour documenter les enjeux nutritionnels et alimenter le débat public. Cela montre qu’une politique de fiscalité nutritionnelle est autant un processus politique que technique. Elle suppose de construire des arguments solides, mais aussi des coalitions capables de porter la réforme dans la durée.

La première concerne les données, qui peuvent être insuffisantes pour anticiper précisément les effets d’une taxe.

La seconde concerne le secteur informel. Dans les pays où une part importante de l’alimentation est commercialisée en dehors des circuits formels, une taxe peut entraîner des reports vers des produits non taxés sans nécessairement améliorer la qualité nutritionnelle de l’alimentation.

La question de l’équité doit également être prise en compte. Une hausse des prix peut peser davantage sur les ménages les plus modestes, qui sont parallèlement souvent plus exposés à des environnements alimentaires défavorables et aux facteurs de risque nutritionnels.

Enfin, affecter directement les recettes d’une taxe à des programmes de santé ou de nutrition n’est pas toujours possible. Les règles budgétaires nationales peuvent limiter ce type de fléchage.

C’est pour toutes ces raisons que la fiscalité nutritionnelle doit être envisagée comme un outil parmi d’autres, et non comme une solution autonome.

EU4SUN repose précisément sur l’idée que la nutrition est un enjeu multisectoriel. Le projet accompagne les pays pour renforcer leurs capacités à concevoir, financer, mettre en œuvre et suivre leurs politiques nutritionnelles, en fonction de leurs propres priorités.

Les interventions ont donc pris des formes très diverses : élaboration et évaluation de plans multisectoriels, suivi des dépenses consacrées à la nutrition, calcul du coût de la malnutrition, soutien à la société civile et aux réseaux de jeunes, accompagnement des engagements pris dans le cadre du sommet Nutrition for Growth, ou encore développement d’une formation en ligne sur la redevabilité en nutrition.

Ces expériences montrent qu’il n’existe pas un levier unique pour améliorer durablement la nutrition. Il faut agir à la fois sur la gouvernance, les financements, les connaissances, les comportements et les environnements alimentaires. La fiscalité nutritionnelle s’inscrit dans cet ensemble : elle peut être un levier puissant, à condition d’être construite à partir des réalités du pays et articulée à une politique nutritionnelle plus large.